我国西部地区财政风险分析及对策研究

    （二）改革现行的分税制 如前所述，我国现行分税制是过渡性的、不彻底、不规范的分税制，是当前地方财政矛盾加剧的根源所在。就目前的地方财政困难而言，应该重点在以下几个方面进一步完善分税制的财政体制：（1）正确理顺中央与地方的财政关系。在科学划分中央与地方政府事权的基础上，合理界定各级财政支出范围，逐步做到中央政府事权由中央政府负担支出，地方政府事权由地方财政负担支出，中央与地方的共同事权，也要以规范的方式确定下来；在收入方面，也要适当调整中央与地方财政的收入范围；在管理权限方面，可适当下放，让地方政府有权管理、调整新开征地方税种，如对一些不影国民经济全局的地方小税种逐步由地方立法，报国家备案。（2）建立规范的中央对地方的财政转移支付制度。要建立规范的政府间转移支付制度，就必须打破既得利益，将增量分配和存量分配统筹考虑，按因素法计算，本着既要有利于促进经济发达地区继续保持较快的发展势头，又要扶持经济不发达地区的发展原则，合理确定各地的支出水平和转移支付数额，以解决和缩小各地财力的差异，尤其是对于贫困山区更要实行政策倾斜，使之加快经济发展。（3）创新支出机制，加大支出结构调整力度，规范分配秩序。财政是政府实现其职能的财力保证，政府的职能范围决定财政支出的内容和范围。随着社会主义市场经济体制建立和不断完善，各级地方政府在转变职能，适应市场经济要求方面做了大量工作，取得了一些成绩。但是也应当看到，当前我国大部分地区仍然处于"吃饭财政"的格局，政府职能范围界定不清，收支矛盾比较突出。因此，尽快建立一个结构合理、管理规范、约束有力、讲求效益的财政管理机制的需要已显得尤为迫切，这也是社会主义市场经济对公共财政的基本要求。所以必须做好以下几项工作：第一，按照公共财政的要求，加大支出结构调整力度，规范分配秩序。当前，我国大部分地区财力并不宽裕，基层财政困难重重，"吃饭财政"的格局特征十分明显，收支矛盾比较突出。因此，必须尽快建立一个结构合理、管理规范、约束有力、讲求效益的财政管理机制。各级地方政府部门要以当前的机构改革为契机，按照市场经济所决定的公共财政方向重新界定财政的供给范围，坚持“有所为，有所不为”的原则，对一般竞争性、经营性领域和可以利用社会资金发展的事业，财政资金要逐步退出来，对某些经营性事业单位的财政拨款也要大力压缩，从根本上减轻地方财政支出压力。只有通过支出结构的大力调整，进一步规范财政资金供给范围，才能集中资金保证公共支出的需要。第二，认真做好预算管理基础工作，逐步推行部门预算。长期以来，我国传统的预算编制，内容粗糙，透明度低，准确性差，执行过程中调整过多。随着社会主义市场经济体制的建立和发展，过去的预算编制方法已逐渐落后于经济发展的步伐。因此，当务之急就是对传统的预算编制方法进行改革，在细化预算的同时，试编"部门预算"。各级财政部门要加强调查研究，对预算单位的收支情况进行全面清理，区别不同情况，合理制定各部门定员和经费定额标准，正确分析形势、合理预测收入，客观科学地编制好部门预算，要做到公平、公正、公开，切实解决财政支出中的"缺位"和"越位"问题，防止预算分配的随意性，使预算编制逐步走上科学化、制度化和规范化轨道，提高预算管理水平。第三，改变理财观念，加强财政支出的监督管理。近年来，地方财政支出管理虽然有改进和加强，但与收入管理相比，往往是被动性较大，地方财政“重收轻支”和“重拨轻管”的现象仍普遍存在。因此，要适应社会主义市场经济对公共支出的管理要求，就必须改变这种重收入轻支的状况，进一步加强地方财政支出管理力度，加快财政支出管理改革的步伐。要完善财政资金跟踪考核和使用情况反馈管理制度，进一步强化财政资金使用管理。对一些大项的资金如教育、科技、支农、社会保障等方面的支出，要定期追踪问效、了解使用情况，不断完善管理措施，堵塞财政支出漏洞，努力提高资金使用效益，不断提高地方财政支出的管理水平。 
　　（三）规范和约束现有地方政府的举债行为 在存在债务融资需要的情况下，完全禁止地方政府的举债行为，只会导致地方政府从非正常渠道获得收入，以弥补必要的支出。允许地方政府发债，让地方政府以规范的债务形式取得资金弥补建设资金的不足，同时加大预算外资金和制度外资金的监督管理力度，取消一些不合理的收费，从而增强自身的调控能力。与中央政府的国债转贷相比，地方政府直接举债的方式对于地方政府举债行为的约束可能更强，并由此会减少债务风险的强度。因为，在此情况下，作为债务人的地方政府对于债务风险的承担更为直接，还本付息的责任感更强，这种责任感会促使地方政府在项目的立项、可行性论证以及建设中都会更注重效益，从而有益于提高债务资金使用效率的提高，避免债务资金的浪费；另一方面由于地方政府充当了直接债务人的角色，使社会成员，特别是发债地区的公众更易于增强他们对地方政府举债行为的监督力度，从而使地方政府举债外在的约束力增强，有利于防止地方政府举债行为的过度扩张。事实证明，上述论断是符合实际的。根据世界银行的研究，以中央作为全融中介担保人的还贷记录口碑不佳，贷款的分担越来越带有政治色彩，债款的催讨往往马虎了事，最后只得由全国纳税人来承担不良贷款带来的负担。 
　　（四）推进财政信息化提高财政透明度 依靠现代信息技术建立财政信息化网络对各级地方政府的债务风险进行实时监控，有效提高财政透明度，是降低地方政府债务风险的重要一环。为此，地方政府应该在适当的时机将其债务风险信息向大众公开，并将其举债情况以及债务项目的实施情况向群众说明，以快速获取大众对项目的反馈信息，从而避免或减少因地方官员的道德风险而导致的过度举债行为以及项目建设者的违法乱纪行为。提高地方财政的透明度，可以促使地方政府更普遍的运用“谨慎原则”于各项决策及其实施过程。政策制定者就会大大减小政策的随意性和盲目性。地方官员在举债过程中就会提高避险动机。提高地方财政透明度可以扩大公众参与的程度。在透明度高的情况下，社会公众参与政策的制定及其实施过程，同时也就是社会公众评估地方政府债务风险的过程。提高地方财政的透明度，可以依靠地方财政信息化来得以实现。一方面，可以利用财政部门的内部网络（Intranet）和互联网（Internet）实现财政信息向大众的公开，通过在Internet上发布地方政府债务信息，可以快速实现地方政府与当地公众双向、直接的沟通和互动，有效地促进公众对地方政府各部门债务资金使用的监督，减少公民的信息申请和相应的成本负担，极大地降低公民获得政府信息的成本，使全体公民可以平等地行使知情权。另一方面，财政信息化网络可以在一定程度上解决地方政府与上级政府以及公众之间的信息不对称。它通过向公众提供真实有效的信息，不断提高信息的更新速度，增进与公众与政府之间的交流与互动，迫使地方政府完成其受托责任。