我国西部地区财政风险分析及对策研究

    　（四）从地方政府筹资渠道分析 地方政府出于快速发展地方经济的考虑，或者受到谋求政绩等因素的驱动，普遍鼓励地方融资活动，通过担保举债等办法，大量募集资金以便尽可能多地上项目、上工程，根本不考虑政府未来债务偿还的能力。应当说，债务资金在促进地方经济发展过程中一般能够发挥推动作用，但同时也必然使地方政府背上沉重的债务包袱，地方政府举债不慎，贷款无力偿还，就极可能会产生财政风险。（1）缺乏直接融资手段，过度依赖对外借款，融资结构失衡，融资风险加大。目前地方财政融资主要利用间接融资方式，向外国政府、国际金融机构借款，各地外债规模普遍过大，有的地区政府债务的90%以上是外债，对内融资规模小且手段单一。外债是一种主权债，具有很强的偿还刚性，这种畸轻畸重的融资格局，使地方政府既承担了项目单位偿还能力的风险，又承担了国家风险和外汇风险，融资成本相当大。一旦项目单位还款发生困难，地方政府就得动用财力垫付，给国民经济正常运行留下隐患。实际上，目前地方政府融资结构之所以失调不是没有资本来源，而是缺少直接融资手段。许多地方直接融资市场潜力很大，但国家对赋予地方政府直接融资手段一直持谨慎态度，不允许地方政府发行公债。而近几年逐渐兴起的股票市场行政干预太多，缺少风险约束机制和“退出”机制，“圈钱”痕迹明显，不适合大众投资。虽然居民收入有了较大提高，但投资渠道不畅，也只得退而求其次，以储蓄形式滞留下来。为满足日益扩大的城市奖金需求，部分地区情急之下铤而走险，变相发债，打国家政策的“擦边球”。（2）地方政府融资管理体制分散，缺少相应的偿还机制和决策失误的责任制，存在明显的短期行为和地方政府债务危机隐患。1994年以来，我国在金融领域进行了一系列改革，其中包括融资体制改革，投资权进一步下放，但地方政府融资问题却迟迟没有提到议事日程，缺少相应的法律规定的规范的操作方法，地方只是在国家政策“禁区”之外，各寻融资出路，存在明显的短期行为。首先，地方政府融资缺乏举借债务的整体规划、有效的债务资金监管系统及科学详实的项目论证，致使“无效”工程、“胡子”工程、“首长”项目时有出现，特别是政府职能转变滞后，仍有相当项目是竞争性领域的低水平重复建设。或者国内资金准备不足就盲目举债，结果半途而废，造成严重浪费，政府融资使用无效益。其次，地方政府融资多处开口，分散管理，融资的决策主体、偿还主体及投资失误的责任主体都不明晰。各地区没有一个部门能说清本地政府到底有多少债务。仅外债一项，就在计委、外经贸委、外管处开口，多部门立项，提供无实际担保能力的部门担保，造成重借轻还，偿债意识财政化的不良循环，财政长期陷入被动投资地位不能自拔。再次，地方行政领导在立项时，往往从政绩出发只考虑城市建设的需要，很少顾及债务结构和实际偿债能力，为提高举债的信用程度，盲目提供政府担保或职能部门担保，导致融资规模不断扩大，出现明显的偿债高峰期，远远超过人力、物力、财务的实际承受能力，成为爆发政府债务危机的隐患。（3）地方政府融资的运作缺乏一个相对独立的政策性金融机构来依托，融资总量难以规划和把握，宏观调控力度不强。到目前为止，地方政府融资还很少设有专门的政策金融机构，政府对内、对外举债及融资项目的投资，都是分散在地方商业银行或各职能部门所属的信托投资公司运作的，融资总量根本无法掌握。这些机构本身具有商业属性，经营目标的确定要考虑自身利益，追求利益最大化，同时又不得不兼顾政府政策性投资需求，力求体现社会效益。地方政府融资的决策主体和投资主体间责、权、利界定十分模糊，责任不清，随着竞争的日趋激烈，利益机制就会发生作用，投资决策会不自觉地偏向经济效益目标。但当决策失误，面临信用危机时，又把账一股脑儿算到政府身上，依赖政府偿还债务，尤其是外债，这种倾向更明显。这些所谓“融资”，不管是否经由财政部门签字担保，在目前政企责任不清的情况下，最终债务风险必将是政府的沉重包袱。 
　　三、西部地方财政风险防范对策建议 
　　（一）转变政府职能，推进财政体制和制度创新 制度、体制和政策的调整最终要取决于政府的意志，而政府的意志取决于其对形势的把握和对政府职能的领会。因此，为了防范西部地方财政风险首先应转换政府职能。“对于政府来讲，变革与其说是一种特例，不如说是一种惯例”（B.盖伊·彼得斯，2001），但在不同时期，政府职能转变的目标不一样，现在所讨论的显然是如何通过政府经济职能的转变使政府的管理机制适应市场经济的要求。政府从一般竞争性领域退出，并不意味着政府经济职能的弱化正如凯恩斯所说：“政府的行为是必要的，这不但是纠正不良的分配效果，而且为了保持总的有效需求，从而保持充分就业和生产”。任何一个政府都必须对经济发挥一定的作用，只是方式不同而己。在现代既有市场经济又有计划经济的混合经济中，保罗·A·萨缪尔森认为政府执行的主要经济职能有四种：确立法律体制；决定宏观经济稳定政策；影响资源配置以提高经济效率；建立影响收入分配的方案（保罗·A·萨缪尔森等，1992）。显然，我国在从计划经济向市场经济的转轨时期，政府职能转变的目标是处理好政府与市场的关系，进行制度创新：改善公共产品的供给、减少直接干预、逐步增加间接控制手段加强宏观经济管理、培育与发展市场体系和健全社会保障体系。其次，优化财政支出结构，提高财政支出效益。政府职能和财政职能的合理界定为优化财政支出结构提供了必要前提。在结构调整时要注意这样两个问题：政府用于公共产品的支出中也存在结构优化的问题。当前财政困难的形势要求继续压缩行政性支出，因此，政府机构改革范围要进一步扩大，党政干部都要从我做起；加快事业单位改革步伐，对“公益性”和“经营性”事业单位区别对待，将“经营性”事业单位如报纸、杂志、广播、电视、文艺团体等推向市场，以免财政包揽过多。政府对于市场缺陷要有限弥补，积极引导。如果市场存在缺陷时就需要政府去弥补，恐怕财政规模无论多大都会嫌不够。问题不在于市场是否有缺陷，而在于怎样去认识市场、组织市场和规范市场，甚至创造市场。不但如此，政府在提供准公共产品方面要善于借助市场机制的力量，启动民间资本，以减轻政府财政负担、妥善处理控制国债规模与发展经济之间的矛盾。如，基础设施的建设采用BOT方式（Build——Transfer和Build——Operate——Transfer的简称，是一种基础设施建设的投融资项目形式，往往被称为“公共工程特许权”。即政府作为项目发起人，为项目提供开发和融资的支持，但在法律上不拥有项目也不经营项目，给予项目某些特许经营权，参与投资者可以从项目投资和经营中获得利润），为国内民间资本和外资参与基础设施和公共工程的开发建设提供较为方便的途径，使市场力量和政府力量实现有效结合。提高财政支出效益，要强化预算约束，完善财政支出控制机制。借鉴国际先进经验，对预算编制程序、时间、标准、制度等方面进行必要的改革；逐步建立政府公共预算、国有资产预算和社会保障预算，完善预算管理体系；尽快全面推行以因素法为基础的零基预算和绩效预算，用绩效预算来优化部门预算；强化预算，逐步淡化决算，恢复年终决算报账、审核、汇编、结算的本来面目；在财政内部使预算编制和预算执行分离、财政监督与预算执行分离，真正把财政职能贯穿于财政管理的全过程；财政监督专职机构会同有关部门贯穿到资金运用的每一个环节，随时掌握预算单位账户资金增减变动情况，对资金的去向及使用实行有效的监督检查；建立预算支出使用效果或效益评价制度，以利于调整政策，改进工作，提高财政工作的时效性和针对性。