对我国电信监管政策的分析研究

摘要：如今的信息经济在高科技的帮助下发展极为迅速,电信产业在这种高速发展的信息经济中占着举足轻重的地位。文章分别对电信监管的核心政策进行了分析,并针对政策存在的问题提出了创新建议

关键词：电信监管　电信监管政策　电信监管政策创新


　　电信产业作为国民经济的一个重要产业，由于其在经济信息化中的特殊作用，它又是整个国民经济中其他产业赖以发展、整个社会人民生活水平赖以提高的重要基础，电信产业的健康发展可以增进整个社会的福利。电信产业监管的必要性来自于电信产业自身的特点，这些特点决定了只有通过政府有效适当的监管，才可以增进社会福利，提高电信业的国际竞争力，确保国家电信安全。
　　一、我国电信监管政策的分析
　　在市场准入方面，世界各国对电信市场准入做了严格的限制。可以根据电信产业的技术经济特性以及电信市场的结构和制度条件，将电信业务分为三大类，分别制定不同的市场准入制度：过渡性许可制、许可制和取消许可制②。 首先，对于基础网络的运营在一定阶段内实施许可制，将来随着改革的深入会取消许可。其次，无线业务、频率资源在未来较长时间保持许可制，这是电信业的特性决定的。最后，增值业务属于竞争性业务，许可监管缺乏依据。许可制理论上有助于事前监管，以维护信息安全，但实际上效果有限。关键是加强事后监管。虽然市场准入政策在监管电信发展方面发挥了一定的积极作用，但是也出现了一些问题。随着经济及信息技术的不断发展，电信市场日趋复杂，电信技术不断变革，新业务层出不穷，在这样的情况下，政府监管部门很难精确测算企业成本曲线和行业的总成本情况，更无法准确评估市场需求和消费者偏好，因此任何的市场准入禁止或限制都会导致行政监管的效率低下。虽然可以肯定，即使完全放开市场准入，电信市场的竞争情形也是寡头垄断、替代性竞争或可竞争市场的结构形态，但是这并不表明，政府可以人为培育出“有效”的市场结构。 
　　在电信资费方面，根据不同的电信业务，我国实施定价的政策也不同：基础电信业务自费实行政府定价、市场调节价及政府指导价。以政府指导价和政府定价为主，市场调节价为辅。其中的无线寻呼和转售的基础电信业务按照增值电信业务管理。在实践中，我国对电信资费政策还存在一些问题：
    (一）政策制定缺乏法律依据。由于缺乏根本性法律依据，电信资费政策的制定随意性较大。原邮电部既是国家邮电通信的行政管理部门，又是全国邮电企业的领导机关与经营总部，因此，在制定具体价格时，就不可避免地要考虑部门利益与利润，难以想象电信价格能成为价值的客观反映。
   （二）成本核算及监督机制不够完善。我国资费政策缺乏透明的成本核算及监督机制，严重偏离经济规律要求。虽然电信业的市场不断拓展，消费者的需求日益增长，但透明的成本核算监督机制至今未能形成，致使电信价格的制定受到了很大影响。
    （三）高资费水平削弱了竞争力。由于长期实行高度行政垄断，使得高资费水平得以维系，同时也“弱化”了电信业的竞争力。
　　（四）电信技术进步促使监管政策改革。由于先进技术的应用和全方位业务的开展，现行资费政策需要调整。虽然数据业务近几年来增长很快，但因受发展空间限制，特别是资费结构不合理，导致许多信息服务企业经营困难。总之，现行资费政策不利于新技术应用和新业务发展的情况非常严重。
　　在互联互通方面，2000年9月25日国务院发布《中华人民共和国电信条例》，其中包括电信网互联互通的相关规则。2001年5月10日，信息产业部又正式发布了《公用电信网间互联管理规定》，进一步规范互联互通，这一规定替代了1999年发布的《电信网间互联管理暂行规定》。设计一个好的互联互通政策是一个极为复杂的问题，其核心是形成一套合理的准入和接入政策。接入政策不但要保证适当补偿原运营商，而且还要保证有效的市场准入。由于新进入者需要有很大的沉淀投资，而接入费又是盈利的决定因素，所以需要利用监管在事先确定好互联互通政策，否则，如果仅仅依靠行政力量进行事后干预，资本市场就会对这种风险做出相应的反应，假设企业必须借助资本市场融资，那么这种不确定性就会增加现有运营商的融资成本。
在普遍服务方面，电信监管政策不仅仅为了有效竞争，还为了解决普遍服务问题。我国目前所实施的通过“划片包干”的村村通电话工程，只是普遍服务政策的第一步，确切的说是部分解决了普遍接入问题。这种方法简单易行，但是相对粗糙，而且覆盖面远远不足。“村村通”解决的只是未通地区的电话接入问题，那么还有大量的已通的但是亏损运营的地区，普遍接入之后，还有更为艰巨的以“家家通电话”为基本特征的普遍服务问题等等。此外，普遍服务还与当前电信市场一些突出的深层次问题有着密切的关系。在目前没有有效普遍服务规则的情况下，在位的运营商由于地方政治压力仍然必须承担普遍服务义务（USO），而没有USO的新竞争者却可以在高盈利的地区和业务上肆无忌惮地“撇奶油”。
这种结果导致提供交叉补贴的基础越来越薄弱，普遍服务必然陷入困境。同时监管机构为了继续维持目前的普遍服务现状，又只能保持不同业务之间扭曲的资费结构，难以实施有效的资费再平衡。而这种局面又必然导致价格战、农村通信落后、消费者抱怨、不同运营商利益差距显著等等多种表面现象。 
　　二、我国电信监管政策的创新
　　制定适应经济形势变化和电信产业发展趋势的监管政策，不仅对于政府尤为重要，对于电信市场主体和电信业务的消费者来说也至关重要。只有具备了科学、完善的政策依据，电信企业和消费者的利益才可以受到很好的保护，电信产业才可以健康稳步的发展。本文认为，创新电信监管政策可以包括以下几个方面：
　　（一）逐步建立对称监管模式。加入WTO以后，政府制定政策及规章应遵循“对外不歧视”和“对内不歧视”的原则，营造与“国民待遇”等世贸组织规则相适应的公正，公平、透明度高的市场环境，中国现有的各电信运营企业，无论是在技术，资金和经营管理方面，基本上没有太多的优势。在这种形势下，电信不对称监管政策的弊端日益突出，电信监管应该从维持市场公平竞争的角度，思考政策控制的对称性问题。在制定市场准入、业务经营、服务质量评价和价格政策等方面保持公正和公平。在普遍服务、互联互通、资费管理等方面平等地对待每一个市场参与者，保证主导电信企业公平地参与竞争。
　　（二）改变市场准入政策的制定依据，即取消基础电信企业业务限制。建议按目前国际上通行的以是否具有网络设备和运营系统作为划分标准，进一步放宽准入监管。在未来，监管部门将取消对基础电信运营企业的业务限制。取消业务限制，是企业业务综合化、适应“三网融合”、提高竞争力、确保公平竞争的必然要求。当前受业务进入限制影响大的企业主要是几大基础运营企业，取消业务限制，使它们能相互进入对方业务领域，确保公平有效竞争，规范市场秩序。
　　（三）互联互通政策须促进公平竞争。即网间费用政策须公平有效，运用一切手段来激励、保障互联互