行政复议决定的法律效力研究

摘　要：行政复议决定的法律效力是行政复议制度的生命力。但目前，法律对行政复议决定法律效力的规定过于简单，面对不断出现的疑难案件，实务界常常束手无策。因此，理论上对行政复议决定的法律效力进行研究就显得十分必要。

　　关键词：行政复议决定；法律效力；行政决定

　　行政复议决定的法律效力是指能够促成行政复议决定依其内容和形式发生一定法律效果的特殊作用力，其本质是对行政复议决定的一种法律保护。行政复议制度的生命力就在于行政复议决定具有法律效力。本文试图从一个崭新的视角来研究复议决定应该具有的法律效力，即从行政复议决定的分类入手，基于一般行政决定的效力理论来构建行政复议决定的效力理论[i].

　　一、行政复议决定的公定力

　　行政复议决定的公定力是指行政复议决定一经做出，除自始无效外，对任何国家机关、社会组织或公民个人都有被推定为合法有效而予以尊重和服从的效力。复议决定的公定力作为复议决定效力体系的核心力，是其他法律效力得以发生的前提和基础，因此，为了保证行政复议制度最终能够发挥定纷止争的功能，需要正确地认识复议决定的公定力，进而为复议决定产生预期法律效果打下坚实的基础。行政复议决定的本质是一种补救性的行政决定，故复议决定的公定力必然具有一般行政决定所具有的公定力的内涵，但复议制度还是一种通过解决行政纠纷最终为行政相对人提供行政救济的现代社会的纠纷解决机制，这就决定了复议决定的公定力必然也具有特殊性，表现在以下几个方面：

　　1.复议决定的公定力是一种有限公定力，原因在于复议决定的本质仍是行政决定。但行政复议机关通过行政行为的合法性与适当性的审查作出的行政复议决定发挥的是定纷止争的功能，程序上更加科学、严密和公正，因此比一般行政决定的公定力更具正当性和说服力。行政复议决定是一种行政救济，这种类司法行为的特点决定了行政复议决定的权威性和稳定性。行政复议决定的效力应是一般行政决定的效力和司法判决效力的有机结合。行政复议决定原则上有效，但有明显重大瑕疵时应给于相对人直接抵抗的权利，但这种抵抗权必须有严格的限定，以实现维护公共利益和维护行政法治的平衡。而行政复议决定是以复议决定书为载体，行政复议决定书作为整个复议活动的最终体现和结果，如果行政复议决定书的内容和形式存在明显的重大瑕疵以至于按照常人的智识很容易就能判断出来，此时应认定行政复议决定书无效，申请人可直接拒绝履行。

　　2.行政复议决定的种类[ii]决定公定力的特殊性。以是否经过行政诉讼为标准，可以分为未经司法审查的行政复议决定和司法审查期间的行政复议决定[iii].未经司法审查的行政复议决定的法律效力一定程度上更接近于一般行政决定的法律效力，但是行政复议决定的种类划分又加大了复议决定的法律效力的复杂程度，由公定力转化的拘束力和执行力的研究正是以复议决定的不同种类为研究视角的。而司法审查期间的行政复议决定是由行政相对人对复议决定不服引发的，出于稳定行政法律关系而维护行政秩序的需要，必须对此期间的行政复议决定的法律效力做出明确的规定。

　　3.行政复议决定公定力的适用对象。既然行政决定的公定力为一种“对世”的效力，复议决定的公定力也不例外。针对适用对象的不同，公定力有不同的要求，具体包括：程序内的公定力的适用对象，即对行政复议机关、申请人和被申请人的公定力；程序外的公定力的适用对象，即对其他行政机关、社会组织和公民个人以及法院的效力。由于行政复议决定在不同的阶段有不同的表现形式，因此，复议决定针对程序内的不同对象的法律效力由起核心作用的公定力逐一转换为确定力、拘束力和执行力，将在介绍每一种效力时详细论之。而对于程序外的适用对象的法律效力则主要通过公定力的作用[iv].审查法院应如何对待司法审查期间的行政复议决定，是能够直接体现行政复议和行政诉讼的关系的新视角。行政复议和行政诉讼均为现代社会重要的行政纠纷解决手段，前者以效率为第一要素，而后者以公正为根本出发点，故申请人如对复议决定不服可诉诸司法，毕竟司法是维护社会公正的最后屏障。但法院对复议决定的审查应不同于一般的行政决定，对复议决定应给于适度尊重，以实现国家权力分立与制衡。争议的最终解决，依托于对争议事实的认定和法律的适用，而行政复议机关作为被申请人的上级机关，具有能够认清行政争议事实的天然优势，而法院的职能应在解决适用法律的争议上，因此，行政复议和行政诉讼解决行政争议的合理的分工应为：

　　前者主要解决事实争议，而后者主要解决法律争议，相应就要求当法院对行政复议决定进行审查时，对复议决定所认定的事实应给予充分的尊重。但现代社会中行政立法的大量出现则加大了司法对复议审查的难度。按照司法最终原则，如果复议机关和法院对适用的法规认定不一致时，应该以法院的认定为准，但是常常复议机关可能是被申请机关适用的法规的制定机关，其对该法规的理念应是最清楚不过的了，法院是否应尊重复议机关的认定，有进一步探讨的必要。可以借鉴目前地方性法规和部门规章冲突时适用的规则。审查法院在决定适用法规是否适当时应充分听取复议机关（行政立法机关）的意见，如果双方对法规的适用仍有争议（毕竟行政立法是授权立法，有侵犯行政相对人权益的可能），审查法院可以逐级上报到最高法院，由最高法院提请国务院裁决，对于行政立法之间如何适用，国务院有权做出最终裁决，对于行政立法与地方性法规以及法律的冲突裁决的程序可以遵照《中华人民共和国立法法》第86条的规定。

　　二、行政复议决定的确定力

　　行政复议决定的确定力是指行政复议决定一经做出，原则上就具有不可变更的效力。

　　行政争议使行政法律关系处于一种不稳定的状态，而行政复议决定正是通过对行政争议的及时处理，从而使不稳定的行政法律关系趋向稳定，这是行政复议决定确定力的直接体现。[v]“不可改变力的强度大体上是与行政相对人的权益影响程度以及其所依据程序的严格程度成正比的”，[vi]毋庸置疑，行政复议决定的确定力应当强于一般的行政决定。

　　复议决定的确定力包括形式确定力和实质确定力。前者是复议决定对复议申请人的一种法律效力，对于终局的行政复议决定以及经过起诉期限的复议决定，申请人不能再要求改变，即是一种不可争力；[vii]后者则是复议决定对复议机关而言的不可改变力，即行政复议机关不得任意变更、撤销或废止所作的行政复议决定，这是一种自缚力。但基于行政机关的上下级的领导关系和监督关系，复议决定实质确定力的适用对象还应包括行政复议的被申请人和行政复议机关的上级机关。

　　未经司法审查的复议决定对行政复议的申请人产生形式确定力，但发生时间不同，前者始于行政复议决定送达申请人之时，而后者需行政复议决定送达申请人之后且经过诉讼期限之日起。复议决定对复议申请人的形式确定力并不限制其在法定起诉期内对法定的非终局的行政复议决定提起诉讼的权利。对于司法审查期间的行政复议决定对申请人的确定力被暂时“冻结”，“一个事物或案件在被置之程序的那一刻开始，就与社会发展的因果链隔离了。”[viii]如果法院对复议决定的审查做出维持判决时，复议决定的形式确定力“复苏”，并达到最高点。复议决定的形式确定力通过逐步转化为拘束力和执行力，最终发生预期的法律效果。出于稳定行政法律关系和维护信赖利益的需要，行政复议原则上适用“一事不再理”