浅析农村社会福利:制度转型与体系嬗变

疗宣传工作，并完成某些带有政绩宣传色彩的接待性任务，承担着政府的政策传达者和意见反馈者角色。在对“温馨家园”及其组织精英的控制中，政府主要采用了三种独具特色的机制。一是选择机制。政府通过挑选自己满意的人员来从事非政府组织的管理工作，可以方便地实现自己的权力意志和有效地实现自己的管理意图，以维持较为稳定的政治一社会互动型式。“温馨家园”的领导者就不是由该组织的上级机构而是由当地政府挑选产生的。二是任务机制。通过制定标准化指标来规范组织及其精英的行为方式，从而非常顺利地将政府的政策指向、行动导向和价值理念注人其中。地方政府通过为专业医生等组织精英设定若干工作任务的方式直接或者间接地指引其工作方向和内容，进而将民间组织的功能与结构导人政府所设定的轨道。三是中介机制。地方政府并不是直接地对“温馨家园”进行控制和管理，而是借助于疾控中心等中介性的正式组织。在实际运作中，“温馨家园”在财政、技术、人员等诸多方面都依赖于疾控中心的支持。

    可以发现，农村社会福利中政府角色和功能定位的应然状态与当前地方(基层)政府的社会控制方式之间显现了不可小视的张力与错位，这种不断扩展的张力已经极大地制约了农村社会福利的良性发展。在应然层面，与改革以后尤其是村民自治全面推开后国家权力的部分退出相反，政府在农村社会福利领域不仅不应退出与弱化，反而必须加强。然而，政府并没有为这些应然层面的社会政策构建起适应性的实现方式和路径，而是继续沿用过去的“政府包办”或者“行政统摄”的运转方式。具体而言，地方政府在实施社会政策时仍然沿用以前硬性、直接的社会控制方式，在控制机制方面也继续采用单一的行政化机制，而没有随着社会转型和社会发展的需要及时作出调整，从而显性地展现为社会转型与政府转型之间的严重不一致、不协调。这种不一致和不协调具有较强的历史延续性，在改革时期有着非常集中的体现，一是以放权式改革为导向，政府在职能转变的同时部分地退出某些不应退出的社会领域，导致村庄公共物品供给不足;二是在政府转型时没有及时对社会体系进行适应性的培育，使得政府所转移和分化出来的社会功能没有得到有效承接。
    鉴于此，笔者提出三个层面的应对策略:一是构建“政府主导，社会参与”的农村社会福利供给体系。二是确立“多元供给，社会生产