浅析农村社会福利:制度转型与体系嬗变

。在考虑社会保障制度的改革时，我们被和西方国家起始状况表面上的共同性蒙蔽了眼睛。我国的城市改革是从一个社会主义大锅饭的全民福利的基础出发，西方很多发达国家则是在福利国家“全民福利”的基础上进行改革，所以很多问题具有表面上的共同性，这使我们把他们要改革的问题当成了我们必须避免的问题。更深人的分析表明，这种表面上的共同性背后隐藏着对中西方社会福利政策所处的社会境况和社会走向的深深误解。尤其是对农村地区来说，中国从来没有建立如同西方福利国家的高度福利状态，不仅如此，农村地区的社会福利一直处于较低的水平，而且其供给主体主要是农民和农村社区，国家只是作为最后出场者甚或“救命的稻草”发挥非常有限的保障作用。在这一意义上，中西方学术界和实务界事实上讨论的并不是一个问题，而是两个几乎不相干的论题。

    因此，对于处于快速社会转型与结构变迁的中国而言，在农村社会福利领域，我们的政策主张不仅不应是弱化政府的责任和作用抑或政府的隐然退出，反而应当定位于强化政府的责任和作用并切实确立政府的主导作用。
   正是在上述白如哩论与实践背景下，我们在此着重探究国家(政府尤其是地方政府)对农村社会的控制方式与农村社会福利之间的关联性、程度和方式。改革前后，国家在农村的权力行使方式、社会控制方式及其互动关系经历了一个根本性的变化。改革前，权力高度集中于政治体系的上层，国家对农村的社会控制方式比较强硬、直接而单一，其政治性或者行政性特质非常凸显，社会位序上的上下隶属关系明显，管理与被管理、命令与服从的关系形态占据主导地位;而改革后，随着分权式改革或曰放权式改革的推行，权力开始向政治体系的下层和基层社会扩散，国家对农村社会的控制方式及其权力行使方式也发生了根本转型。昔日单向的统治管理式的权力形式转化为如今的双向互动的治理型权力，政治与行政之外的更多权力作用形式诸如法律、经济、社会、文化等开始作为主体性的手段进人社会实践领域。
    社会福利事业作为一项社会公共事务，在制度设置与实际运作等层面与政府的社会控制方式具有很高程度的关联。社会福利从属性上看不是国家的政治领域或政府的行政事务，而应归属于国家的社会领域或政府的社会职能，因此就不仅仅局限于国家和政府的内向范围，而应进人与其他行动主体共同作用的扩展性活动领域，主要就是国家和政府与社会的互动空间，这