中美国家重点风景名胜资源管理体制若干问题探讨

停留在地方立法阶段，如《黄山风景名胜区管理条例》（注：1980年4月13日安徽省人民代表大会常务委员会第十二次会议通过，经1997年11月2日安徽省第八届代表大会常务委员会第三十四次会议通过修正案。）是由安徽省人民代表大会常务委员会通过，其立法权威性、法律效力大打折扣。地方立法能力有限，立法经验不足，尤其是新问题往往争议较大而立法停滞不前。地方政策指派一旦发生错误，其损失不可估量，因此，对这些重点风景名胜区要针对个体进行详细的国家立法。

　　(2)资金来源。对于国家重要风景名胜资源，应以国家保护投入为主，如果其他资金占主体地位，很可能带有附加条件，使保护的目的难以实现。认为我国是发展中国家，没有用于国家重要风景名胜资源保护资金的观点是站不住脚的。世界上许多发展中国家也确立了国家公园国家公营制度，以利于保护和利用。我国完全有能力拨出资金来保护国家重要风景名胜资源，供当代和后代永续保护性利用，问题的关键在于立法确立国家重要风景名胜资源保护和管理资金的来源，美国国家重要自然与历史性旅游资源的管理拨款就是由多个不同的法案确立。美国国家公园体系的管理实践证明，靠国家公园自谋收入来解决保护和开发的投入可能性较小。如果国家重要风景名胜资源按所谓市场需求确定门票价格，则有违其为国民服务的宗旨，排除了低收入人群对国家重要风景名胜资源的使用。因此，国家重要风景名胜资源必须坚持立法确定用于保护和运营的国家拨款，同时也必须立法确立资金使用程序和绩效评定方法，没有有效的资金使用规定和绩效评定方法，用于保护用途的拨款同样难以实现保护的目的。

　　(3)管理机构。建立统一的管理机构是世界各国管理国家重要自然与历史性旅游资源普遍使用的方式。例如澳大利亚的6个国家公园由环境与遗产部管理，新西兰包括国家公园在内的自然与历史遗产由保护部负责管理，韩国的国家公园由国家公园管理局负责管理，国家公园管理局隶属韩国环境部。
　　目前，我国国家重要风景名胜资源没有统一的具有排他性管理权的管理机构，151处国家重点风景名胜区由建设部城建司下属一个风景处共3个人管，而且只管“业务”，管理权力主要在地方政府[4]。国家重点风景名胜区经常由多个机构管理，而且职能有重叠区域，政出多门。比如，九寨沟既是国家重点风景名胜区，受国家风景名胜区的法律规定约束和建设部的行政领导，又是国家级自然保护区，受国家级自然保护区的有关法律规定约束和国家林业部的