关于国有企业内部控制建设的几点思考

摘要：国有企业在我国经济建设中扮演着非常重要的角色，但在现阶段市场经济大环境下和体制改革的潮流中国有企业面临着越来越严峻的形势，而内部控制是促进国有企业提高经营效率、保障国有资产安全、增强风险应对能力、实现发展战略的重要措施。但从国有企业目前的实践来看，内部控制还是一个薄弱环节，由于控制不力造成的经营效率低下、舞弊层出不穷已成为普遍现象，这些都严重影响了国有企业的经济效益和持续发展，如何有效地进行内部控制是摆在国有企业面前急迫而沉重的课题。
　　关键词：国有企业 内部控制建设
　　统计，2012年全国国有及国有控股企业累计实现营业总收入逾42万亿元，同比增长11%，营业总收入、实现利润和应交税费连续两个月环比增长，一批国有企业实现了从“中国500强”到“世界500强”的跨越。国有企业的作用不仅体现在资产和生产规模的大小、实现利润和上缴税收的多少，更重要的是在落实国家宏观调控政策、保障市场供应、维护经济秩序等方面发挥着带头作用。
　　内部控制是社会经济发展到一定阶段的产物，完善并运转良好的内部控制是在激烈的市场竞争中屹立不倒的重要基础，是现代化企业管理的一项重要内容。我国政府也在不断加强对企业内部控制建设的推行力度，颁布和修订了一系列相关法律法规。2006年国资委发布了《中央企业全面风险管理指引》，财政部等五部委分别于2008年和2010年联合发布了《企业内部控制基本规范》及《企业内部控制配套指引》，这些文件的出台标志着适应我国企业实际情况、融合国际先进经验的企业内部控制规范体系基本建成。
　　一、国有企业内部控制中存在的问题
　　（一）法人治理结构缺陷。在规范的法人治理结构中，应由股东大会选举董事会和监事会，再由董事会选聘经理层来管理日常经营事务，经理层对董事会负责，监事会对董事会和经理层进行监督，董事会和监事会向股东大会负责，各机构职责清晰、相互制衡，但国企法人治理结构存在着诸多问题。
　　1.董事会作用弱化。我国国有企业虽然形式上建立了法人治理机构，但部分公司的董事长同时兼任总经理，且董事会成员与经理层高度重叠，职责分工和议事规则不清晰，导致职能严重交叉或重合；高管权力集中现象严重，董事会成员基本由企业内部经营人员组成，无法独立地决策和对经理层实施强有力的监督，使经理层的权力失去了有效制衡，在企业内部自由裁量权极大，造成严重的内部人控制；一股独大的情况下，政府对企业干涉过多，加之对日常经营管理工作缺少明确的界定，目前董事会应具有的若干核心功能，比如选人用人权尚未完全落实，董事会的作用不免弱化，难以充分发挥制度设计时所赋予的重要功能；国家投资者缺乏作为权益人应有的主动性，国资委与董事会沟通有待加强。
　　2.监事会形同虚设。董事会和监事会均由股东大会选举产生，名义上两者地位平等。但在实际运作中，监事会人员一般来自企业内部，其成员的薪酬和职务升迁大多由董事长或总经理决定，造成监事会往往被董事会或经理层控制，独立性无法保证，形同虚设，沦为名义上的监督机构；虽然《公司法》明确要求监事会必须有适当比例的职工监事，但实际中多由企业领导担任职工监事，很容易与同为领导的董事、经理形成利益共同体；监事会成员中缺少通晓财务和法律知识的人才，导致其监督权难以具体落实。
　　3.关系定位不清。在我国国有企业中，除了现代公司所广泛采用的董事会、监事会和经理层的组织模式之外，还涉及与党委会、职工代表大会、工会等权力机构的关系定位问题。职工代表大会和工会的职能相对弱化，二者在党委领导下履行职能，所以董事会、经理层、党委会的关系应如何定位？在实际管理中，董事会职能可能受到党委会的制约，权利被部分削弱。某些身兼董事的党委成员在董事会上仅仅是表达作为董事的意见，没有反映党委会意见。党委会是国有企业所特有的，党委书记与董事长的行政级别可能相同，那么谁才是企业最高领导人？董事会与党委会之间的权力应如何界定和分配？党委会的政治核心作用应如何体现？只有解决了董事会、党委会的权力分配，才能明确经理层对谁负责。
　　关于国有企业独立董事的任职现状，也存在着比例过低、独立性不够、对企业信息获取渠道不畅通、专业素质欠缺等问题，董事会下设的各专门委员会作用也有待进一步加强。
　　（二）人力资源管理缺陷。良好的人力资源政策能够有效地促进内部控制在企业中的顺利实施，并保证其实施效果，而我国国有企业人力资源管理中仍存在着不容忽视的问题。
　　1.与企业战略相脱节。国有企业人力资源部被赋予了一些新的内涵，但并没有完全摆脱旧的人事管理体制的痕迹，其角色更多的表现为行政事务处理者，忙于考核考勤、薪资福利的日常发放、档案合同管理、员工的常规培训、招聘与调动、退休等事务性工作。人力资源管理应充分考虑企业的发展战略、行业环境、核心竞争力、业务和技术现状，而许多企业往往采取了与战略或经营环境不相一致的人力资源政策，或是完全脱离自身的人力资源现状与管理能力来制定战略，与发展战略脱节的现象没有得到改变。
　　2.人才选用机制亟待改善。管理者素质和管理理念对企业的发展有着非常重要的影响，最高管理者的任用作为现代公司的重大决策，应由股东大会选举产生。而国企负责人的任命并非完全的市场行为，上级党组织和国资委起着至关重要的作用，这可能会造成将不具备经营能力的管理者安排到国企担任要职的现象。国家作为股东或大股东，有权任命它的经营管理者，但如何保证在市场竞争的环境下，政府任命的管理者能具备相应的经营管理水平和道德素质则成为了新的问题。国有企业的中层管理人员主要是内部提拔，易形成管理惯性，难以为企业变革和发展注入活力；论资排辈的传统现象虽有改善，但对人才的破格提拔与使用仍然十分谨慎，“干部能上不能下”的问题始终不能有效解决；普通岗位招聘目前主要侧重于从高校招聘，招聘渠道相对单一；用人制度的不合理，也导致富余人员过多，而真正能为企业带来经济效益的人却很少，更加剧了国有企业的困难局面。