试析大学章程在完善大学内部治理中的基本功能

【摘 要】大学章程是大学设立的法律依据，是大学获得合法地位的基础，它规定了大学根本制度和治理结构。大学的治理也是实施大学章程的过程。大学章程与大学治理具有紧密联系，在合法性内涵上具有内在一致性，大学治理实践了大学章程的意指。大学章程在大学治理中具有利益实现、文化创造和精神传承三个基本功能。在推进大学章程建设完善大学治理过程中，应重视章程建设在实现大学治理目标中的重要地位和作用，大学的章程建设必须实现对治理过程的多维审视，要在大学治理中逐步完善大学章程建设。 
　　【关键词】大学章程；大学治理；基本功能 
　　大学章程是大学设立的法律依据，是大学获得合法地位的基础，它规定了大学根本制度和治理结构。 1999年1月1日《中华人民共和国高等教育法》颁布实施，大学章程被正式定为大学设立的法律依据。目前国内部分大学已依照我国高等教育法制定了自己的大学章程，如吉林大学、扬州大学、黑龙江大学等。这些大学的章程基本上都是依照高等教育法所规定予以制定，如学校名称、校址，办学宗旨，内部管理体制，学校与教师、学生之间的权利、义务，章程修改程序等。中国教育改革与发展规划纲要再次强调加强章程建设，建立现代大学制度，优化大学治理结构。不仅如此，2011年11月28日中华人民共和国教育部令第31号发布的《高等学校章程制定暂行办法》，明确要求高校制定完善大学章程。这都要求我们把大学章程建设把大学内部治理放在更为重要的位置抓紧抓好。 
　　大学章程作为大学自治的“宪章”，以法律方式确立了大学的法律地位并且从根本上确立了大学的管理运作体制和治理结构，它作为大学组织的一种正式的成文规则，维系和反映了大学组织集体行为的结构化和稳定的模式，成为大学制度的立法依据。“治理”概念最初来自于企业问题的研究，着重解决企业如何实现目标的问题。1989年的世界银行报告把治理概念扩展到企业之外，将各种非营利组织如政府、学校、中介组织纳入治理研究的视线。随后治理理论在学校特别是高等学校得到广泛的使用。大学治理是指政府、大学、社会团体和个人等公共行动者为实现大学理念和目标，共同处理大学事务尤其是大学决策的一系列活动与制度安排。从这个意义上讲，大学的治理也就是实施大学章程的过程。 
　　一、大学章程与大学治理的关系 
　　一是在合法性内涵上具有内在一致性。大学治理既区别于传统意义上的管理和管制，也区分于公司治理。大学管理和治理虽然都与教育教学活动相关，为实现大学人才培养、服务社会、创造知识等目标，但是大学管理更强调垂直的隶属关系，主要依靠教育行政机构所赋予的正式权力和自上而下的层级关系，权力主体是单一的，主要是政府，而大学治理承认多个主体，强调权力来自于公众认可，注重平行的互动关系。不仅如此，管理可以仅仅是权力的运用，治理则要解决权力的来源和合法性的问题。同时大学治理不同于公司治理，大学治理是一种非营利组织法人治理。大学章程从直接目标上讲就是解决大学的合法性问题，大学治理也是要以大学的合法存在为基础，因此两者有着内在的一致性。 
　　二是大学治理实践了大学章程的意指。大学治理既必须解决学校与政府的相互权力义务关系等外部问题，也必须解决高校内部诸多主体相关权力义务关系等内部问题，而这些都是大学章程的必然内容。大学治理必须尊重大学各行为主体，尊重各种合理利益和选择，治理必须通过共同意愿而形成共同的行动，治理的过程必须是各大学主体积极主动、完全自愿参与的过程，治理强调了大学各行为主体对大学信念和理念的遵守，而这从根本上来源于大学行为主体对大学梦想的坚守。而大学章程在终极意义就是表示和确认大学理想和大学精神。从这个意义上，大学治理的过程就是强化和实现大学理想和大学精神的过程。正如德国著名社会学家韦伯所说：“一个组织不论是追求粗俗的商业目标还是拯救灵魂的高尚目标，它必须凭借一套有效的治理结构来实现自身目标”。 
　　二、大学章程在大学治理中的三个基本功能 
　　一是利益实现。马克思主义认为，利益关系是社会中一种最基本也最复杂的关系。同样，教育实践过程中也存在这种利益关系。“人们奋斗所争取的一切，都同他们的利益有关”。大学作为一个现实的组织形式，他也有着自己的利益。具体到大学来讲，大学有不同的利益主体，有作为出资者的政府，学校的健康发展和固定资产的保值增值事关政府的利益，同时大学里面还有不同群体和部分，包括行政管理部分和群团组织，管理人员和广大教职员工，学校教师和学生及其家长，等等都是不同的利益主体。从这个意义上，大学组织是一个具有多样化、不一致利益的冲突系统，大学章程就是要平衡不同部门之间的问题和矛盾，实现利益主体的基本目标和共同利益。大学章程理应充当约束参与者的协商性契约，沟通各种利益参与者之间关系，约束各个体行动者只能在大学章程规定的范围内理性地追求其利益，而不能违背章程的规定，实施凌驾于章程之外的权力。比如学生不能无限制的扩大权力，政府也不能扩大自己对高校的管理权力。不仅如此，大学章程还要高效的实现大学各主体利益。但是任何利益的实现都有要付出一定的代价和成本。交易成本理论认为，任何交易活动都会发生成本行为，交易方式不同，交易成本也会有差异。如果组织行为是自主的和理性的，那么它就会为了节约交易成本而寻求一种有效的交易方式，而且具有较好交易特性的管理结构将最终代替具有较差交易特性的管理结构，而改变组织形式和交易方式可以改变交易成本，最终达到提高管理效率的目的。大学治理也或多或少地存在着这种交易，并且随着大学与社会各方的紧密联系，交易的频次和力度在加大。大学章程的一个重要作用就是降低“交易成本”，提高高校的办学效益。比如，通过制定大学章程推进高等学校办学行为的规范化、推进政府干预行为的法制化、推进社会参与行政的合法化，从而为高等学校可持续发展创造良好的外部环境。另外，大学章程的规定降低高等学校用于非教育性的支出和降低管理成本，就直接提高高等学校办学效益。同时，大学章程设立的监督机制，如教育投资与使用的监督机制，可以使高校的教育资源的配置和使用发挥最大的效益。而大学章程明确教师、学生、管理人员的责权利，就能激发他们的积极性，为提高大学的学术质量和办学目标努力。